Багатогромадянство: які зміни приносить новий закон і які загрози він створює для України.

Верховна Рада прийняла закон, що регулює множинне громадянство: можливість для діаспори та виклик для конституційної системи країни.

18 червня 2025 року Верховна Рада ухвалила в цілому законопроєкт №11469 про множинне громадянство. Що це означає - в аналітиці нижче.

Верховна Рада України готує до другого розгляду законопроєкт №11469, ініційований Президентом як терміновий. Ця пропозиція може суттєво змінити підходи до громадянства в країні та має важливе стратегічне значення, особливо для мільйонів українців, які отримали тимчасовий захист за кордоном в умовах повномасштабної агресії. Законопроєкт вже пройшов перше читання і зараз знаходиться на фінальній стадії підготовки, що робить його аналіз надзвичайно актуальним. Розглянемо, які конкретні зміни пропонуються, які проблеми це має на меті вирішити та які дискусії виникають навколо цієї важливої теми.

Конституція України в статті 4 однозначно визначає принцип єдиного громадянства. Відповідно до цього, Закон "Про громадянство України" зазначає, що якщо громадянин України добровільно отримує громадянство іншої країни, це є підставою для втрати українського громадянства.

Звучить однозначно, але на практиці механізм не працює. По-перше, процедура не є автоматичною. Втрата громадянства не відбувається в момент отримання іншого паспорта, а вимагає складного процесу, який завершується указом Президента України. Такі укази видаються рідко і не мають масового характеру. По-друге, держава не має ефективних інструментів для відстеження, чи набув її громадянин інший паспорт. По-третє, це створює правову колізію: мільйони українців де-факто мають паспорти інших держав, живучи в "сірій зоні" та формально порушуючи закон.

Широкомасштабна війна значно загострила цю ситуацію. Українці, які втікають від конфлікту до країн Європейського Союзу, Канади чи США, згодом можуть отримати право на громадянство цих держав. Постає складний вибір: адаптуватися до нового суспільства, отримавши паспорт чужої країни, але втративши юридичний зв'язок із рідною країною, або ж відмовитися від нових можливостей для збереження українського громадянства.

Президентська ініціатива пропонує не "подвійне громадянство" в його класичному розумінні, а запровадження інституту множинного громадянства. Це більш гнучкий підхід, який легалізує наявність у громадянина України паспортів інших держав, але з певними умовами та обмеженнями.

Ключові зміни можна окреслити кількома основними напрямками. По-перше, замість заборони та покарання пропонується прозорість: громадяни України будуть зобов'язані декларувати наявність громадянства іншої країни, що дозволить державі розуміти, хто з її громадян має такий статус. По-друге, набуття громадянства буде можливим лише для держав, які увійшли до переліку "дружніх". Йдеться насамперед про країни Європейського Союзу, США, Канаду, Велику Британію, Японію та інші держави, які не проводять агресивної політики щодо України. По-третє, встановлюється категорична заборона на набуття громадянства держави-агресора (Російської Федерації), що буде вважатися підставою для примусової втрати громадянства України. Крім того, навіть за наявності паспорта "дружньої" країни, громадяни з множинним громадянством не зможуть обіймати посади, що пов'язані з виконанням функцій держави (наприклад, бути суддями, депутатами, міністрами), доки вони не відмовляться від іноземного громадянства. Нарешті, законопроєкт також спрощує процедуру отримання українського громадянства для іноземців, які захищали Україну, та для представників діаспори, не вимагаючи від них відмови від першого паспорта.

Прийняття цього закону є важливим кроком у напрямку вирішення низки стратегічних завдань. По-перше, це питання збереження національної ідентичності. Легалізація множинного громадянства відкриє можливості для мільйонів українців, які виїхали за кордон, отримати правовий статус у країнах їхнього новоселення, не втрачаючи при цьому зв’язку з Україною.

Крім того, важливим елементом є правова стабільність. Українці, які проживають за межами країни, отримають гарантію того, що їхні українські паспорти і всі супутні права залишаться захищеними. Це також стосується демографічного та економічного потенціалу. Замість того, щоб втрачати мільйони громадян, Україна має можливість залучити їх до економічного життя. Нарешті, це яскравий сигнал для української діаспори по всьому світу: "Ви — частина нас, ваша присутність важлива", що сприятиме протистоянню асиміляційним процесам.

Незважаючи на явні переваги, ця ініціатива має низку суттєвих юридичних ризиків та суперечностей, що викликають значне занепокоєння серед експертів.

Основне питання полягає в можливій неконституційності. Цей законопроєкт намагається звичайним законодавчим шляхом змінити підхід до питання, що охоплюється статтею 4 Конституції. Ця стаття, хоч і сформульована коротко, має неоднозначне трактування: "В Україні існує єдине громадянство".

Протягом десятиліть в Україні існують два фундаментально різні підходи до тлумачення цієї норми. Перший - це жорстка інтерпретація: "Єдине громадянство" означає повну і безумовну заборону для громадянина України мати паспорт будь-якої іншої держави. Тобто, якщо ти українець, ти не можеш бути одночасно громадянином, наприклад, Польщі чи Канади. Саме на цьому тлумаченні базувався чинний досі закон.

Другий підхід - ліберальна (історична) інтерпретація: Ця норма має історичне підґрунтя. Вона була запроваджена для запобігання федералізації та сепаратизму. Тобто, "єдине громадянство" означає, що в Україні не може бути "громадянства Львівської області" чи "громадянства АР Крим". Вона спрямована на забезпечення унітарності держави, а не на заборону мати паспорт іншої суверенної країни.

Замість того, щоб розпочинати складну процедуру внесення змін до статті 4 Конституції, яка вимагає понад 300 голосів та значного часу, автори законопроєкту обрали інший підхід. Вони фактично пропонують ухвалити звичайний закон, який може бути прийнятий лише за 226 голосами, в якому буде зазначено, що правильною є друга, ліберальна інтерпретація. Таким чином, закон стверджує: "Ми вважаємо, що Конституція не забороняє наявність паспорта іншої країни, тому ми це дозволяємо, але за певних умов".

Ця юридична конструкція може виявитися ненадійною. По-перше, Закон не має повноважень для тлумачення Конституції, оскільки вона має вищу юридичну силу. Закони зобов'язані відповідати Конституції, а не навпаки. Єдиний орган, уповноважений на офіційне тлумачення Конституції, - це Конституційний Суд України (КСУ).

Окрім того, існує ймовірність скасування. У випадку, якщо закон буде прийнято в його нинішній формі, будь-яка депутатська група або навіть Президент матимуть можливість звернутися до Конституційного Суду з заявою про його невідповідність Конституції. Якщо ж КСУ підтримає сувору інтерпретацію статті 4, це може призвести до визнання всього закону про множинне громадянство неконституційним та його скасування.

Таким чином, законодавець будує всю реформу на припущенні, що його тлумачення Конституції є правильним, не маючи офіційного висновку КСУ. Це створює фундаментальний ризик того, що вся ця складна і важлива система може бути зруйнована одним рішенням Суду в майбутньому, що породить правовий хаос.

По-друге, це становить серйозну загрозу для українців, які живуть на окупованих територіях. Законопроєкт пропонує позбавляти громадянства тих, хто "добровільно" отримав паспорт країни-агресора. Проте термін "добровільність" у контексті окупації є ілюзією. Отримання російського паспорта часто є умовою для виживання, доступу до медичних послуг, працевлаштування та забезпечення базової безпеки. Ригідне застосування цієї норми може призвести до масового позбавлення громадянства сотень тисяч людей, які стали жертвами окупації, а держава намагається їх реінтегрувати. Це створює ризик виникнення нової категорії безгромадянських осіб (апатридів) і надає вагомі аргументи для російської пропаганди.

По-третє, існує загроза виникнення "громадян другого класу". Встановлення обмежень для біпатридів щодо зайняття державних посад, роботи в правоохоронних органах чи СБУ суперечить статті 24 Конституції, яка забезпечує рівність прав для всіх громадян. Замість того, щоб сприяти єдності нації, така норма може привести до формування ієрархії серед громадян: "повноправних" з одним паспортом і "неповноправних" з кількома. Це створює небезпечний прецедент, що підриває основи демократичного суспільства.

По-четверте, виникають питання до верховенства права. Законопроєкт не містить ані самого переліку "дружніх" країн, ані чітких критеріїв для його формування. Натомість пропонується, щоб цей перелік визначався підзаконним актом Кабінету Міністрів. Це означає, що фундаментальне право людини -- громадянство -- ставиться в залежність від адміністративного рішення, яке може змінюватися залежно від політичної кон'юнктури. Це підриває принцип правової визначеності, адже статус особи може змінитися не через зміну закону, а через просте рішення уряду.

Нарешті, питання національної безпеки залишаються невирішеними, на що звертає увагу Головне науково-експертне управління Верховної Ради. Яким чином регулювати військовий обов'язок, оподаткування та лояльність у випадках конфлікту інтересів між країнами громадянства? Законопроєкт стверджує, що наявність іноземного паспорта не звільняє від зобов'язань перед Україною, проте конкретні механізми їх виконання все ще потребують врегулювання.

Станом на червень 2025 року, законопроєкт №11469 пройшов перше читання у Верховній Раді. Профільний комітет з питань прав людини вже завершив роботу над поправками та рекомендував парламенту ухвалити закон у другому читанні та в цілому. Це означає, що документ повністю готовий до фінального голосування.

Законопроєкт №11469 є практичною відповіддю на виклики, що виникли внаслідок війни та глобалізації. Для численних українців, які перебувають за межами країни, це можливість уникнути важкого вибору між своїм майбутнім і корінням. Для України це стратегічна інвестиція у збереження найціннішого ресурсу – людей. Успіх цієї ініціативи залежатиме від здатності законодавців знайти тонкий баланс між необхідною лібералізацією та безумовним дотриманням конституційних принципів і вимог національної безпеки.

18 червня 2025 року Верховна Рада ухвалила в цілому законопроєкт №11469 про введення множинного громадянства. "За" проголосували 243 народні депутати, ще 19 виступили проти, дев'ять нардепів утримались, а 34 не голосували зовсім.