Євроінтеграція для кожного українця: як внести теми окупації та внутрішньо переміщених осіб у дискусії з Європейським Союзом.

Тимчасова окупація не блокує членства, але вкрай важливо, як Україна вже зараз вибудує механізми захисту прав своїх громадян. На фото - центр для біженців у Львові, 2022 рік

Політика розширення Європейського Союзу передбачає визначені норми, критерії для вступу, механізми фінансової підтримки та темпи переговорного процесу. Однак збройний конфлікт між Росією та Україною вже спонукає до перегляду цих норм.

Зокрема, Європейський Союз повинен взяти до уваги фактори, з якими він ще не зустрічався в такій кількості: мільйони людей, які стали внутрішньо переміщеними особами (далі - ВПО), тривала окупація значних територій, воєнні злочини та масові порушення прав людини.

Слід відзначити відверто: Європейський Союз не має готового "посібника" для України.

Отже, наразі не існує однозначної відповіді на питання, як у процесі вступу до Європейського Союзу врахувати інтереси тих, хто найбільше постраждав від агресії Росії, при цьому уникнувши перетворення цих питань на засіб політичного тиску на Україну.

Однак це не свідчить про те, що теми внутрішніх переміщень та окупації можуть бути виключені з контексту євроінтеграційних процесів.

У рамках першого всебічного аналітичного дослідження, проведеного Центром прав людини ZMINA, автори намагалися визначити способи досягнення балансу між двома важливими завданнями: реальним врахуванням потреб осіб, які зазнали шкоди внаслідок агресії Російської Федерації, та запобіганням перетворенню питання їхнього захисту на засіб політичного тиску чи перешкоди у переговорах з Європейським Союзом.

Йдеться про три ключові питання: які права ВПО та мешканців тимчасово окупованих територій (далі - ТОТ) уже інтегровані в переговорний процес; який постконфліктний досвід Євросоюзу може бути релевантним для України; як системно внести проблеми окупації та внутрішнього переміщення до порядку денного переговорів Україна - ЄС.

Формально переговорна рамка України є типовою - такою самою, як для інших країн-кандидатів (наприклад, Північної Македонії, Албанії, Молдови).

Окремого розділу про окупацію чи внутрішнє переміщення в ній немає. Але це не означає, що ці теми не можуть і не мають бути інтегровані в наявні переговорні кластери - передусім у розділи 23 ("Судова влада та фундаментальні права") і 24 ("Юстиція, свобода, безпека").

Єврокомісія поступово розширює свої пріоритети. У щорічних звітах у рамках програми розширення все частіше акцентується увага на ситуації внутрішньо переміщених осіб та жителів тимчасово окупованих регіонів.

Зокрема, у звіті за 2024 рік висловлені зауваження стосовно недостатнього фінансування соціальних послуг для внутрішньо переміщених осіб (ВПО), виникли проблеми з повторною реєстрацією ВПО для отримання допомоги, а також з виконанням зобов’язань щодо забезпечення житлом. Крім того, було підкреслено необхідність реалізації стратегії відновлення місцевих органів влади та реінтеграції населення на тимчасово окупованих територіях України.

У звіті за 2025 рік постали вимоги до України приділити більше уваги правам громадян, яких змусили прийняти російське громадянство (особливо дітям, народженим під час окупації), забезпечувати якісну освіту для дітей поблизу лінії фронту.

Тобто питання присутнє, але поки що фрагментарно.

Навіть у рамках програми Ukraine Facility на 50 млрд євро, запланованої на період з 2024 по 2027 роки, питання внутрішньо переміщених осіб розглядається лише частково. Вона передбачає створення умов для повернення громадян та покращення системи соціального захисту, але не має комплексного підходу до вирішення проблем, пов'язаних з окупацією.

У Дорожній карті з питань верховенства права акцент зроблено на деяких аспектах, зокрема на соціальних послугах, стратегії у сфері прав людини та інформаційній реінтеграції. Однак ряд важливих тем залишається поза увагою, зокрема питання реалізації політики люстрації, адміністративні процедури обробки даних із документів, виданих окупаційними органами (щодо народження, смерті, реєстрації, розірвання шлюбу), а також механізми використання інформації з документів, що були видані на тимчасово окупованих територіях України.

Можна зазначити, що численні питання, що стосуються захисту прав внутрішньо переміщених осіб та мешканців тимчасово окупованих територій України, наразі не отримали належної уваги в контексті євроінтеграційних ініціатив. Проте існує значна потреба в їхньому включенні до цього процесу, оскільки затримка в їхньому вирішенні може негативно вплинути на ефективність переговорів у майбутньому.

Жодна попередня хвиля розширення ЄС не мала окремого "постконфліктного треку". Але питання війни завжди впливали на переговори.

Це сталося внаслідок посилення стандартів у галузі верховенства права та прав людини, розвитку регіональної співпраці, а також боротьби з військовими злочинами та процесу повернення біженців тощо.

Наприклад, Хорватія показала, як євроінтеграція може стати інструментом для перехідного правосуддя. ЄС вимагав від країни не лише проведення формальних реформ судової системи, а й співпраці з Міжнародним кримінальним трибуналом щодо колишньої Югославії та розвитку механізму національного переслідування за воєнні злочини.

У випадку Молдови окрема переговорна рамка для Придністров'я відсутня, проте ця тема регулярно з'являється у звітах Єврокомісії. Політичні дискусії охоплюють різні сценарії щодо вступу Молдови, але ЄС не розглядає тимчасової окупації регіону як перешкоди для членства.

Кіпр є єдиним прикладом держави, яка вступила до ЄС, не контролюючи повністю свою територію.

У 1999 році Європейська рада наголосила на важливості політичного вирішення конфлікту між Кіпром і Туреччиною, однак зазначила, що відсутність такого врегулювання не повинна автоматично заважати процесу вступу.

Ситуація на Кіпрі має свої відмінності від української, оскільки рівень загроз там був нижчим, а бойові дії завершилися ще у 1974 році. Крім того, Кіпр став членом Європейського Союзу лише в 2004 році. Цей приклад ілюструє, що тимчасова окупація території не завжди є перешкодою для вступу до союзу.

Що стосується Грузії, то політика подолання наслідків агресії РФ не виділялася як окремий напрям, а розглядалась як складник належного врядування. ЄС відстежував виконання програм з розселення ВПО, доступ до соціальних послуг і житла, а також захист прав людей, що залишилися в окупованих регіонах.

Висновок для України є ясним: не доцільно розпочинати окремі переговори щодо наслідків агресії. Проте ще більшою помилкою стало б відкладати ці питання на "після нашої перемоги".

Яким чином можна включити питання окупації до переговорів з Європейським Союзом?

По-перше, необхідно забезпечити комплексний підхід до врахування пріоритетів захисту прав внутрішньо переміщених осіб та мешканців тимчасово окупованих територій України на етапі формування Дорожньої карти в сфері верховенства права, а також у рамках внутрішніх рішень і державних стратегій.

Ці документи мають містити конкретні орієнтири прогресу щодо змін у доступі до соціальних послуг, медичної допомоги, пенсійного забезпечення, освіти, компенсації за втрату майна, документування злочинів тощо.

По-друге, згадані документи мають відповідати глобальним інструментам ЄС у сферах верховенства права, прав людини, демократії та перехідного правосуддя.

Цей метод дозволяє більш точно аналізувати фактичну ситуацію з дотриманням прав внутрішньо переміщених осіб та мешканців тимчасово окупованих територій України, а також вирішувати виявлені проблеми без необхідності створення окремого майданчику для переговорів.

У контексті цього питання для України важливими є повноваження Спеціального представника Європейського Союзу з прав людини, який втілює глобальну стратегію у сферах верховенства права, демократії та прав людини. Крім того, значну роль відіграє Європейська мережа національних правозахисних інституцій (ENNHRI).

По-третє, треба створити платформу "EU - UA Права людини" для взаємодії та співпраці між Уповноваженим Верховної ради України з прав людини, провідними національними правозахисними організаціями та інституціями ЄС.

Її основне завдання - забезпечити інтеграцію українського правозахисного сектора до європейських процесів, регулярне й об'єктивне інформування партнерів про стан дотримання прав людини, а також формування спільних підходів і рішень до виявлених проблем. Очікуваний результат: сталість, прогнозованість і проактивність у сфері прав людини та мінімізація ризиків політизації або використання правозахисної тематики як інструменту тиску в переговорному процесі.

З цієї причини найефективніша стратегія інтеграції питань внутрішнього переміщення та тимчасової окупації до євроінтеграційної програми повинна грунтуватися на двох основних підходах:

Це забезпечить збереження теми в фокусі без необхідності формувати окремий переговорний процес.

А відповідно - забезпечить можливість уникнути необґрунтованого політичного блокування.

Таким чином, євроінтеграційний процес для України є не лише технічним приведенням законодавства у відповідність з нормами ЄС, але й важливим інструментом для внутрішніх перетворень в умовах війни. Якщо в ході переговорів не будуть враховані потреби мільйонів внутрішньо переміщених осіб та жителів окупованих територій, це може загрожувати як соціальній стабільності, так і самому процесу приєднання.

Тимчасова окупація не блокує членства автоматично, але від того, як Україна вже зараз вибудує механізми захисту прав своїх громадян, залежатимуть і темп переговорів, і довіра партнерів.